08. November 02

Ökonomische und versicherungstechnische Instrumente zur Durchsetzung von Altlastensanierungen

veröffentlicht in:
Vorsorgender Bodenschutz, Sanierung kontaminierter Standorte, Grundwassersanierung/Boden und Altlasten Symposium 2001, SS 123-133, Hrsg.: Franzius, Lühr, Bachmann, Berlin 2002

1. Einführung

Infolge der mit Wirkung vom 01. März 1999 in Kraft getretenen neuen bundeseinheitlichen Regelung der Haftung für Bodenkontaminationen ist für jeden Eigentümer eines mit schädlichen Bodenverunreinigungen belasteten Grundstücks eine neue Haftungskonstellation entstanden. Betroffene sind z.B. industrielle und gewerbliche Unternehmungen oder auch die öffentliche Hand, soweit sie z.B. über ehemalige Militärflächen verfügt. Das BBodSchG stellt für die Behörden nicht nur eine im Vergleich zum bisherigen Polizei- und Ordnungsrecht (POR) materiell einfachere Anspruchsgrundlage dar, sondern sie erweitert auch den Kreis der Haftungsadressaten.

Angesichts der Tatsache, dass zu Beginn des Jahres 1999 ca. 304.000 „Altlastenverdachtsflächen“ in Deutschland registriert waren, ist die Frage nach dem „Kostenträger“ für eine Sanierung offensichtlich.  Die Transaktionshäufigkeit und auch -geschwindigkeit von mit Bodenverunreinigungen belasteten Grundstücken kann regelmäßig aber nur dann gesteigert werden, wenn das Risiko von ausufernden Sanierungskosten sowohl aus Sicht des Verkäufers als auch des Käufers begrenzt werden kann.

Wie dieses Problem mit Hilfe einer Versicherungslösung beherrschbar gemacht werden kann, sollen die weiteren Ausführungen zeigen.

2. Begriffsbestimmung

Was eine „Altlast“ ist wird im Rahmen des BBodSchG definiert. (Erster Teil § 2 (5) „Stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen – Altablagerungen“ und „Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umwelt-gefährdenden Stoffen umgegangen worden ist – Altstandorte“). Nimmt man diese Definition wörtlich, so würden solche Grundstücke ausgeschlossen, von denen zwar Bodenkontaminationen bekannt sind oder vermutet werden, die aber immer noch im Rahmen einer betrieblichen Tätigkeit genutzt werden.

Die Versicherungswirtschaft kennt keine Definition dieser Art. Der Begriff „Altlast“ kommt in der Sachversicherung nicht vor. Vielmehr gilt der Boden nicht als „versicherte Sache“ und hat damit auch keinen eigenen Versicherungsschutz. Eine Ausnahme bilden die „Bodenkasko-Deckungen“, die später noch Erwähnung finden,. Aber auch diese Produkte sind, je nach Anbieter, als „Reflex“-Deckungen ausgestaltet.

In der Haftpflichtversicherung gelten gem. Ziff. 6.3 der Umwelthaftpflichtbedingungen (UmwHB) als nicht versichert: „Ansprüche wegen bereits bei Vertragsbeginn eingetretener Schäden.“ Unter den Ausschlusstatbestand fallen jedoch nicht bei Versicherungsbeginn bereits eingetretene Umwelteinwirkungen Mit diesem Begriff wird vielmehr auf den unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten bereits eingetretenen Drittschaden abgestellt. Es handelt sich insofern bei der Regelung nicht um einen echten Altlastenausschluss, sondern um einen reinen Vorschadenausschluss. Die Beweislast für diesen Ausschlusstatbestand trägt der Versicherer. Nach der vorliegenden Formulierung trägt der Versicherer somit das Risiko, dass er sich „Altlasten“ einkauft. Für den

Versicherungsnehmer besteht aufgrund der Formulierung die Gefahr in einen Deckungsprozess gezogen zu werden, sollten sich die bei Vertragsbeginn abgegebenen Risikoinformationen als falsch herausstellen.

3. Der Versicherungsmarkt für Umweltrisiken

Es fehlt aber nicht nur an einer einheitlichen Definition um dieses Thema beherrschbar zu machen, sondern man kann allgemein feststellen, dass man sich in der Versicherungswirtschaft nicht besonders um diese Risiken reißt. Kenner der Materie überrascht dies nicht. Die Schadenerfahrungen aus der „alten“ WHG-Deckung, die u.a. auch die Sanierung des eigenen Grundstücks übernahm, verbunden mit den stetig steigenden Entsorgungskosten und der Verschärfung der Umwelthaftung (Umwelthaftungsgesetz) führten zu Beginn der 90iger Jahre zu einer Neuordnung des Versicherungsmarktes für Umweltrisiken. Das Ergebnis langer und zäher Verhandlungen zwischen Vertretern der Versicherungswirtschaft und der Industrie führte im Ergebnis zum Umwelthaftpflichtmodell, das Versicherungsschutz für das Eigenschadenrisikos des Versicherungsnehmers nur noch in ganz beschränktem Umfang zur Verfügung stellt. Damit war die Deckungslücke für Eigenschäden im Zusammenhang mit „Störfällen“ programmiert.

Der „weicher“ werdende Versicherungsmarkt zum Ende der 90iger Jahre führte zwar zu einer dramatischen Reduktion des Prämienniveaus für Sachversicherungen, der Markt für Umwelthaftpflichtrisiken blieb aber relativ konstant, insbesondere kam es nicht zu einer Aufweichung der Deckung des Eigenschadenrisikos. Stattdessen wurden seit 1998 Modelle einer Bodenkaskoversicherung entwickelt, die sich des Themas „Neulast“ annahmen und die damit das „Störfallrisiko“ besser absicherten.

Bei der Versicherung von „Altlasten“, also der Zahlung einer Entschädigungsleistung für die Sanierung vorhandener und dem Grunde nach bekannter Bodenverunreinigungen, stieß die Versicherungswirtschaft aus verschiedenen Gründen an ihre Grenzen. Zu erwähnen wären Stichworte wie „Unvorhersehbar“ oder Risikoausgleich in der Zahl und in der Zeit oder aber „Negativselektion gegen den Versicherer“, etc.

Wenn aber für die Sanierung von „Altlasten“ versicherungstechnische Hilfestellung geboten werden sollte, dann musste ein Ansatzpunkt gefunden werden, wo, zumindest in Teilbereichen, ein Risikotransfer möglich ist.

4. Die „Clean-Up Police“ als Finanzierungsinstrument zur Bewältigung von Altlastenrisiken

Das Versicherungsprodukt „Clean-Up Police“, kurz CUP-Police genannt, erleichtert aus unserer Sicht die Sanierung und Wiederherstellung von Altlastenflächen und trägt nicht nur zur Reintegration dieser Flächen in den Wirtschaftskreislauf, sondern auch zur Wertstabilität und Verkehrsfähigkeit des Grundstücks bei.

Produkttechnisch ist die Police Vergangenheitsbezogen und wird sowohl durch einen Eigenschaden- als auch durch einen Drittschadenanspruch, z.B. einer Behörde, ausgelöst. Produktnachbarn sind die UHV-Police (zivilrechtlicher Drittschaden) und die Boden-Kasko-Police (Eigenschaden auf dem eigenen Grundstück durch einen Störfall – „Neulast“).

Das Einsatzgebiet der Police fokussiert einmal (Fallgruppe a)) auf nicht mehr genutzte Grundstücke, die veräußert oder bebaut werden sollen, die Wiederherstellung der Kreditfähigkeit eines Grundstücks und, last but not least, auch auf (Fallgruppe b)) betrieblich genutzte Grundstücke, bei denen die Sanierung von Altlasten durch einen aktuellen Störfall ausgelöst wird. Im letztgenannten Fall kann durch Abschluss einer Bodenkaskoversicherung nicht nur das Störfallrisiko abgesichert werden, sondern in Ergänzung der CUP-Police auch das Altlastenrisiko für bereits bekannte Sanierungskosten begrenzt werden.

4.1 Die Produktgestaltung der CUP-Police

Die CUP-Police besteht aus zwei Teilprodukten und zwei separaten Verträgen:

  • Zustandserhebung (Phase 1 Audit oder je nach Interessenlage auch Phase 2 Audit)
  • der Cost Overrun Police als Finanzierungsinstrument

4.2 Zustandserhebung - Phase 1 und 2 Audit

Grundlage jeder Zustandserhebung einer Altlasten(verdachts)fläche bilden Gutachten, die Art und Grad der Kontamination abschätzen sollen. Bei einer Grundstückstransaktion werden solche Gutachten regelmäßig sowohl vom Käufer als auch vom Verkäufer eingeholt. Zwischenzeitlich immer häufiger auch von der finanzierenden Bank. Diese Mehrfachkosten könnten zukünftig entfallen, wenn der Versicherer oder ein in seinem Auftrag tätiges Sachverständigenunternehmen diese Aufgabe übernimmt. Liegen bereits entsprechende Gutachten vor, so werden diese in die Bewertung einbezogen. Auch unter Kostengesichtspunkten werden in einem Phase 1 Audit keine Bodenproben genommen, sondern durch Betriebsbesichtigungen, Fragebögen, Interviews mit Betriebsangehörigen (soweit noch bekannt) und Dokumenteneinsicht versucht, Grad und Art der möglichen Boden- und auch Grundwasserverunreinigungen zu ermitteln. Soweit die Transaktionsparteien wünschen, kann aber auch in einem Phase 2 Audit eine mehr oder weniger intensive Untersuchung der Verdachtsfläche durch Bohrungen erfolgen.

Die Ergebnisse der Untersuchung über den Grad und die Art der bekannten oder vermuteten Boden- und Grundwasserverunreinigungen werden dann in einem Untersuchungsbericht zusammengefasst. Dabei erfolgt die Festlegung der Mindestkosten des geschätzten Sanierungsaufwandes (Priorität) anhand der gewonnenen Risikoinformationen.

Wird eine Umwidmung des Grundstücks oder von Grundstücksteilen (Industriebrache – Wohnzwecke) geplant, so ist dies bei der Kostenschätzung zu berücksichtigen, da die Nutzungsart die Höhe der Sanierungskosten (unterschiedliches Niveau von Schadstoffkonzentrationen) erheblich beeinflusst und somit auch die Priorität verschiebt.

Trotz intensiver Recherche besteht aber weiterhin für Käufer und Verkäufer die Gefahr, dass die Sanierungskosten über diesen geschätzten Schwellenwert ansteigen können, da sich entweder der Sanierungszeitraum verlängert, sich die Entsorgungskosten des kontaminierten Erdreichs wegen Absenkung gesetzlicher Grenzwerte erhöhen oder, dass noch andere Schadstoffe entdeckt werden, die im Audit nicht festgestellt wurden. Ein zusätzlicher Kostenfaktor kann die zu entsorgende Menge oder die Art der Schadstoffe sein. Für die Vertragsparteien ist die Unsicherheit mit einem erheblichen Kostenrisiko verbunden.

4.3 Cost Overrun Police
4.3.1 Fallgruppe a)

Mit der Cost Overrun Police können die Vertragsparteien dieses Änderungs- und Irrtumsrisiko innerhalb der Vertragslaufzeit des Versicherungsvertrages (5 Jahre) bzw. während der Sanierungsphase auf den Versicherer abwälzen.

Nach der Zustandserhebung im Audit 1 und/oder 2 hat der Versicherer die Höhe der von seinen Gutachtern geschätzten (mindestens anfallenden) Sanierungskosten festgelegt. Dieser Schwellenwert (Best Case) bildet nun den unteren Grenzbetrag der vom Versicherer angebotenen Versicherungssumme. Diese Kostenschwelle hat eine Wahrscheinlichkeit von 1, was bedeutet, dass diese Kostenhöhe auf alle Fälle erreicht werden wird.

Dem gegenüber steht der „Gau“ also der Worst Case. Das sind die Kosten, die vom Versicherer maximal als Sanierungskosten eingeschätzt werden und, die eine Wahrscheinlichkeit von Null oder nahe daran aufweisen. Anhand dieser beiden Punkte wird noch ein dritter Punkt statistisch festgelegt, nämlich der Kostenpunkt mit einer 50%igen Eintrittswahrscheinlichkeit.

Anhand dieser, vom Gutachter festgelegten Punkte, ist der Versicherer in der Lage, eine Prämienberechnung (Integral unter der Kurve) für jeden beliebigen Deckungsabschnitt vorzunehmen.

Die einzudeckende Versicherungssumme wird von verschiedenen Faktoren bestimmt. Einmal natürlich von der Risikofreude bzw. Risikoaversion des Versicherungsnehmers verbunden mit der Prämienhöhe, die für eine spezifische Haftungsstrecke gezahlt werden muss. Weiterhin die Eintrittswahrscheinlichkeit des in Phase 1 oder Phase 2 festgelegten Schwellenwertes, bzw. um welchen Betrag die Sanierungskosten diesen Schwellenwert überschreiten könnten. Ein zusätzlicher Einflussfaktor bildet die Höhe der Versicherungssumme, welche die Vertragsparteien im Verhältnis zur Grundstücksgröße bzw. Umfang der geschätzten Sanierungskosten festlegen werden. Je nach Risiko können auch von Verkäufer oder Käufer unterschiedliche Versicherungssummen (Layer) mit entsprechenden Selbstbehalten eingekauft werden.

Aufgrund der vorliegenden Erfahrungen weisen solche Deckungsabschnitte eine annehmbare Prämienhöhe auf, die jenseits der 50%-Marke liegen, denn es ist für jedermann einsichtig, dass Deckungsabschnitte, die in unmittelbarer Nähe zum Best Case liegen, eine Wahrscheinlichkeit von nahezu 1 haben und somit auch der Versicherungsschutz in Höhe von einer DM auch eine DM Prämie kostet, bzw. kosten muss.

Kaufentscheidend wird, wie immer in der Versicherungswirtschaft, die Risikoaversion des oder der Kunden sein

Exkurs:

Der Einsatz einer Cost Overrun Police zur Absicherung eines Festkostenpreises einer Deponiesanierung am Beispiel des „Rebstock“-Geländes in Frankfurt

Im Rahmen einer Ausschreibung sollte das Unternehmen oder Konsortium den Zuschlag erhalten, das die Auskofferung der Hausmülldeponie „Rebstock“ und die für die Bebauung notwendige Herrichtung des Grundstücks zu einem möglichst günstigen Festpreis garantieren konnte.

Im Verlauf der Ausschreibung wurden dem Versicherer diverse Unterlagen zur Risikobeurteilung übergeben. Auf die Sanierungskosten hatten insbesondere folgende Faktoren Einfluss:

  • Die Kubatur der Deponie (Genaue Ausdehnung, Böschungswinkel, Tiefe)
  • das spezifische Gewicht der Massen

Hieraus ergab sich die geschätzte Gesamttonnage, die eine maximale Differenz zwischen 165.000 t und 375.000 t aufwies.

Zusätzlich zu bewerten waren

  • der bekannte und getestete Kontaminationsgrad dieser Massen
  • unvorhergesehene Kontaminationen z.B. durch Dioxine oder Furane
  • die Frage nach einer Grundwassersanierung

Auf Basis dieser Informationen ergaben sich die geschätzten Sanierungskosten je Tonne.

Erschwert wurde die Risikobewertung zusätzlich durch die Frage nach der Solvenz des Entsorgungsunternehmens bei der Abgabe eines Preises für die Annahme des ausgekofferten Materials. Die Schwankungsbreite betrug hier immerhin ca. DEM 10,-  je Tonne.

Nach eingehender Analyse der vorhandenen Daten wurde nach intensiver Diskussion mit dem Kunden ein „Best Case“ und ein „Worst Case“ festgelegt.

Bei der Entscheidung für das Versicherungsprodukt wählte der Kunde eine Haftungsstrecke, die aus seiner Sicht mit einer angemessenen Prämienhöhe verbunden war.

4.3.2 Fallgruppe b)

Neben der Versicherung der Kostenüberschreitung bei der Sanierung von solchen Grundstücken, die, nach allgemeinem Ermessen nicht weiter kontaminiert werden können, kann das Produkt auch zur Sanierung von Betriebsgrundstücken genutzt werden, bei der eine vorhandene „Altlast“ durch einen „Störfall“ vergrößert wird und der dann z.B. Auslöser einer behördlichen Sanierungsanordnung ist. Das sind also regelmäßig Standorte von Industrieunternehmen, die umweltgefährdende Stoffe produzieren oder einsetzen.

Soweit bereits im Vorfeld der Phase 1 oder Phase 2 Audit durchgeführt wurde, können in einem solchen Fall auch die geschätzten Sanierungskosten unterhalb des Best Case versichert werden. Um allerdings das subjektive Risiko eines „vorgetäuschten“ Versicherungsfalles zu minimieren, wird die Deckungssumme auf das 2-fache der für den Störfall vorgesehenen Deckungssumme begrenzt.

Die Sanierungskosten des „Störfalls“ können dann über eine Bodenkaskoversicherung abgedeckt werden, bei der der „Boden“ versicherte Sache ist. Damit wird das typische Eigenschadenrisiko des Versicherungsnehmers sachgerecht gedeckt. Die Dekontaminationsklauseln der Feuerversicherung oder die Klausel „Aufwendungen vor Eintritt des Versicherungsfalls“ der Haftpflichtversicherung können hier keinen adäquaten Versicherungsschutz leisten.

Die Sanierungskosten der „Altlast“ sind, soweit vereinbart, über die Cost Overrun Police gedeckt.

5. Der Deckungsumfang der Police

Aus zeitlichen Gründen kann an dieser Stelle bedauerlicherweise keine detaillierte Analyse eines Vertragstextes stattfinden. Der Versicherungsvertrag bildet die Basis für weitergehende Diskussionen mit dem Versicherer, da jede einzelne Police auf das spezifische Risiko zugeschnitten werden muss. Insofern können auch keine Aussagen über Prämiensätze oder Prämienhöhe gemacht werden.

Anhand des o.g. Beispiels konnten Sie jedoch nachvollziehen, wie und in welchem Umfang das Produkt einzusetzen ist.

Ob das Produkt im Markt Erfolg haben wird, wird u.a. auch von Ihrer Meinung abhängen.

6. Ausblick

Bereits heute ist absehbar, wohin die Reise gehen kann. Das Weissbuch zur Umwelthaftung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Brüssel, 9. Februar 2000, KOM (2000)66 endg.) gibt einen Vorgeschmack auf zukünftige Haftungskonstellationen. Die Versicherungswirtschaft wird also nicht daran vorbeikommen Deckungsmodelle anzubieten, die sowohl das Thema „Altlasten“ als auch „Neulasten“ erfassen und bewältigen.